非煤礦山存在點多、面廣、線長的特點，從事此項活動的管理者和從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，政府安全監(jiān)管難度大，壓力大，責(zé)任大。如何做好非煤礦山安全生產(chǎn)工作，筆者結(jié)合近來的工作實際談幾點意見。
一、非煤礦山目前現(xiàn)狀
近年來，隨著世界資源整體緊缺，礦產(chǎn)品價格一路攀升，加之國家政策允許私人開采礦山，巨大的利益誘惑，造成礦業(yè)開采蜂擁而上，非法采礦屢禁不止，亂采濫挖給國有礦山的安全生產(chǎn)造成了極大威脅，造成礦業(yè)持續(xù)混亂，導(dǎo)致大量礦山災(zāi)害(隱患)聚積、開采環(huán)境的不斷惡化造成礦山災(zāi)害性事故不斷上升，而且各類可導(dǎo)致礦山災(zāi)害事故的潛在隱患也在不斷增多，已嚴(yán)重影響我國非煤礦山的安全生產(chǎn)。
我國非煤礦山開采技術(shù)一直相對落后，裝備水平低；特別是數(shù)量眾多、規(guī)模極小的小礦山，安全生產(chǎn)條件差，每年因事故死亡人數(shù)僅次于交通事故和煤礦安全事故，在各行業(yè)中位居第三位。安全生產(chǎn)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，造成了極惡劣的社會影響。我國這些年來非煤礦山發(fā)生的事故統(tǒng)計顯示，主要發(fā)生的事故類型一是冒頂片幫和坍塌；二是井下透水；三是車輛傷害；四是中毒窒息；五是深部巖爆；六是露天礦高陡邊坡和排土場失穩(wěn)。非煤礦山兩大重大隱患為尾礦庫和采空區(qū)。
一方面我國已漸入小康社會，“安全..、生命至上”的安全理念深入人心。另一方面，為了利益.大化而盲目生產(chǎn)、非法生產(chǎn)引發(fā)的安全事故頻頻發(fā)生，死亡事故引起的社會惡性影響輻射面增大。這給我們提出了新的課題和新的挑戰(zhàn)。
二、非煤礦山存在的主要問題
（一）礦業(yè)開發(fā)秩序沒有得到有效的治理，這是制約非煤礦山安全生產(chǎn)的重要因素之一
一是非法、違法開采行為依然較為嚴(yán)重。容易導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，同時，發(fā)生事故后如果不能科學(xué)施救易造成事故擴(kuò)大化。二是礦權(quán)設(shè)置不合理。主要表現(xiàn)在資源分布集中的地區(qū)存在礦山企業(yè)密度過大，小規(guī)模，小產(chǎn)能的小礦山大量存在。三是非煤礦山資源整合中存在不到位、不徹底以及明合暗散等問題。
（二）企業(yè)基礎(chǔ)及管理水平不高
非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)底子薄，安全投入嚴(yán)重不足，裝備水平低，本質(zhì)安全化程度低。企業(yè)業(yè)主素質(zhì)普遍較低，高素質(zhì)的管理和技術(shù)人員缺乏；從業(yè)人員以農(nóng)民工為主，文化素質(zhì)普遍偏低，安全意識薄弱、安全生產(chǎn)工作技能差。
（三）法律、法規(guī)體系尚不完備
一是《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》等一些法規(guī)已不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要；二是原有的法律中有許多條款與行政許可制度有不相適應(yīng)的地方；三是隨著技術(shù)和裝備進(jìn)步以及監(jiān)管要求的提高，原來由行業(yè)部門制定的大部分礦山安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，都已明顯落后。
（四）監(jiān)管體制不健全
一是初步形成的監(jiān)管體系網(wǎng)絡(luò)尚不牢靠，安全監(jiān)管定位不準(zhǔn)，特別是對綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的職能履行不清，造成監(jiān)管缺位、錯位。二是以政代法的現(xiàn)象嚴(yán)重。三是監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，監(jiān)管人員構(gòu)成不合理，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低。
（五）中介機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用
從實際工作展開中看，中介機(jī)構(gòu)的信譽(yù)程度、技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)達(dá)不到要求。表現(xiàn)在：一是中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，有資質(zhì)的人員少，人員素質(zhì)低下；二是行業(yè)自律性差，市場運(yùn)作不規(guī)范，惡性競爭，人為降低服務(wù)水平，評價報告可信度低；三是有許多領(lǐng)域如檢測檢驗領(lǐng)域、注冊安全師領(lǐng)域還處在起步階段，不能滿足安全監(jiān)管工作對其應(yīng)發(fā)揮作用的要求。
（六）基層監(jiān)管部門人員安全專業(yè)素質(zhì)底，技術(shù)人才奇缺
安全監(jiān)管部門不僅擔(dān)負(fù)著政府安委會辦公室的工作，綜合協(xié)調(diào)各行業(yè)安全生產(chǎn)工作，同時還直接監(jiān)管著非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、建筑施工企業(yè)等，所涉及的行業(yè)多，所需的專業(yè)知識面廣，幾乎涵蓋了除軍工、核技術(shù)之外的所有生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。而基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門基本都是近四、五年間成立的，組成人員大多是基層其它撤并部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)以及部隊轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員過來的，具有相關(guān)監(jiān)管專業(yè)知識的人員甚少。監(jiān)管人員的專業(yè)知識貧乏，安全素質(zhì)不高，直接影響著監(jiān)管工作成效，甚至有可能造成不作為、亂作為、失職、瀆職等行為。
（七）各級政府安全投入少，安全監(jiān)管隊伍技術(shù)裝備水平差，安全監(jiān)管手段落后
《安全生產(chǎn)法》頒布實施9年來，各級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)的重要性認(rèn)識有所提高，但仍有個別部門和企業(yè)單位對安全生產(chǎn)認(rèn)識不夠，抓得不實，應(yīng)付得多，落實國家政策要求少，尤其是一些地方黨委認(rèn)為安全生產(chǎn)是政府的事，對安全生產(chǎn)的關(guān)注程度和重視程度存在較大的問題。認(rèn)識上的偏差導(dǎo)致政府對安全生產(chǎn)的投入很少，有的地方政府甚至于未安排年度安全生產(chǎn)專項經(jīng)費(fèi)，安監(jiān)部門所必須的技術(shù)裝備無法添置，安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督檢查依然只能靠眼看、手摸、鼻子聞等原始手段，大量的安全隱患不能被及時發(fā)現(xiàn)，有時還可能產(chǎn)生執(zhí)法中的判斷誤差，導(dǎo)致行政復(fù)議或行政訴訟的發(fā)生，影響了執(zhí)法效果和執(zhí)法部門的權(quán)威。
（八）安全監(jiān)管執(zhí)法不到位，存在著執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法缺位的現(xiàn)象
基層安監(jiān)部門普遍存在著人員偏少，機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，經(jīng)費(fèi)短缺，信息資源不暢等問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在執(zhí)法能力、執(zhí)法資格等方面存在的問題始終得不到解決，這些都直接影響著執(zhí)法能力的提高。由于人員少，部分基層安監(jiān)部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位存在的事故隱患沒有力量督促整改，對存在的“三非”（非法生產(chǎn)、非法建設(shè)、非法經(jīng)營）不能打擊取締，執(zhí)法中執(zhí)法力度不夠，處罰不到位，往往是就低不就高。企業(yè)獲取的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因安全生產(chǎn)違法行為而受到的經(jīng)濟(jì)處罰，因而變本加厲，重復(fù)違法，導(dǎo)致一邊出事故，一邊生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象屢禁不止，屢罰不止。
（九）遲報、瞞報現(xiàn)象仍然存在
自從2007年6月1日頒布的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》施行后的幾年來，由于新條例對發(fā)生事故單位的處罰力度非常大，一些企業(yè)特別是民營企業(yè)，發(fā)生事故后妄想逃脫巨額罰款，蓄意制造對事故遲報、瞞報，有的甚至破壞事故現(xiàn)場，有的一推了之，把責(zé)任和負(fù)擔(dān)推給政府。
三、安全問題頻現(xiàn)的原因分析
（一）某些行業(yè)投資過熱導(dǎo)致需求的激增
市場經(jīng)濟(jì)條件下，每個經(jīng)濟(jì)人都在追求自身利益的.大化，非煤礦山生產(chǎn)者同樣如此，去年電解鋁高耗能行業(yè)的投資過熱，使得去年乃至今年的鋁礦石供應(yīng)特別緊張，據(jù)有關(guān)專業(yè)人士調(diào)查，鋁土礦的利潤是驚人的，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，不少生產(chǎn)者不惜鋌而走險，通過減少安全投入的手段來降低生產(chǎn)成本，因此可獲得.大限度的超額利潤，但這樣做的后果有二：一方面引發(fā)行業(yè)內(nèi)部的惡性競爭，別的生產(chǎn)者紛紛效仿，減少安全投入，大礦亂干，小礦蠻干，超負(fù)荷生產(chǎn)，必然導(dǎo)致大規(guī)模的安全欠債，導(dǎo)致安全問題的出現(xiàn)。另一方面，其他行業(yè)的生產(chǎn)者看到礦山生產(chǎn)有利可圖，便紛紛轉(zhuǎn)入開礦行業(yè)，而這些新的生產(chǎn)者大都沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)和考核。極容易出現(xiàn)安全事故和安全問題。因此無論那種情況，其結(jié)果無疑是對安全生產(chǎn)不利的，因此投資的局部過熱帶來的利潤的激增是非煤礦山安全事故頻發(fā)的.大誘因。
（二）地方政府監(jiān)督力量嚴(yán)重不足
非煤礦山行業(yè)雖然已經(jīng)實現(xiàn)了市場化，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮，但是完全的市場調(diào)節(jié)具有很大的盲目性、自發(fā)性、滯后性等市場自身無法克服的弱點和缺陷，這就需要政府的宏觀調(diào)控，而非煤礦山安全事故頻發(fā)很大程度上都?xì)w咎于企業(yè)自身監(jiān)管職能的嚴(yán)重缺位。據(jù)說，某企業(yè)地下礦山的其中一個生產(chǎn)系統(tǒng)掘進(jìn)工作面達(dá)到萬米以上，深度達(dá)到11級斜井，而當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)部門一共才十幾個人，從事非煤礦山監(jiān)管人員僅僅只有2人，如果進(jìn)入該礦井檢查一遍，沒有一整天是出不來的，僅僅從數(shù)字上相比，就可以知道我們的監(jiān)管力量有多薄弱和不足。
（三）非煤礦山行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)偏低
非煤礦山行業(yè)從業(yè)人員大多數(shù)是農(nóng)民工，沒有經(jīng)過專業(yè)的生產(chǎn)技能培訓(xùn)和安全生產(chǎn)培訓(xùn)，隨意性非常大，今天來了，明天不想干就可以走了，大多也沒有接受教高層次的教育，因而素質(zhì)普遍偏低，安全生產(chǎn)意識薄弱，自救能力和自救意識不強(qiáng)，往往在生產(chǎn)過程中沒有嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，在發(fā)生突發(fā)事件后不知所措，不能有效的自救或盲目施救。
（四）非煤礦山分布的自然條件惡劣和生產(chǎn)設(shè)施落后、安全設(shè)施不完善
非煤礦山品種多、儲量大、分布廣，但大都屬于地下礦，因此開采難度較大，技術(shù)要求高，在開采過程中稍有不慎，便可能引發(fā)重大事故。近年來，隨著金屬礦山資源的困乏，大多企業(yè)已進(jìn)入深部探礦作業(yè)，企業(yè)近年效益不好，缺乏足夠的資金和技術(shù)，因此很多非煤礦山生產(chǎn)者特別是金礦開采在安全設(shè)施的配備上顯得力不從心，造成非煤礦山生產(chǎn)設(shè)備落后、安全設(shè)施不完善，這無疑給安全生產(chǎn)埋下了隱患。
四、加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)體系建設(shè)的對策
加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)工作，要在抓落實上狠下功夫，切實把近年來黨中央、國務(wù)院出臺的安全生產(chǎn)工作法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定落到實處。
（一）構(gòu)建社會聯(lián)動“大安全”長效機(jī)制是做好安全生產(chǎn)工作的“治本之舉”
要真正做好安全生產(chǎn)工作，必須致力構(gòu)建社會聯(lián)動“大安全”長效機(jī)制。要從根本上做好安全生產(chǎn)工作，必須在構(gòu)建一個既能調(diào)動積極性，又能持之以恒的運(yùn)行機(jī)制上下功夫，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”， “搞形式”，“走過場”，只有“構(gòu)建社會聯(lián)動‘大安全’長效機(jī)制”，使之成為各級領(lǐng)導(dǎo)的共識，安全生產(chǎn)工作才在領(lǐng)導(dǎo)力量上得到**。各職能部門綜合協(xié)調(diào)、強(qiáng)化監(jiān)管，各級各方面配套聯(lián)動、綜合治理，才能呈現(xiàn)出全黨、全民、全社會齊抓共管安全生產(chǎn)工作的良好局面。
（二）夯實“雙基”是做好安全生產(chǎn)工作的“社會之基”的“力量之源”
安全生產(chǎn)工作和其他工作一樣，離開了“雙基”工作，就會失去.廣泛的社會基礎(chǔ)和真正的力量源泉?？偨Y(jié)這些年事故教訓(xùn)，主要是由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、部門和企業(yè)缺乏必要的監(jiān)管體系造成的，監(jiān)管不能達(dá)到橫向到邊，縱向到底。為此，必須真正建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、部門及其企業(yè)的安全生產(chǎn)工作體系，真正推動當(dāng)?shù)卣?、生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)管主體責(zé)任和責(zé)任主體責(zé)任落到實處。
（三）加大投入是做好安全生產(chǎn)工作的“強(qiáng)根固本”之策
安全生產(chǎn)的資金和科技投入，是整改事故隱患和依靠科技興安的基礎(chǔ)。對生產(chǎn)安全事故的預(yù)防不能僅靠“人防”，必須施之以“物防”和“技防”。有了這一基礎(chǔ)條件，就等于設(shè)置了預(yù)防事故發(fā)生的“保險閥”和“防火墻”。所以必須“下更大的本錢”，確保安全生產(chǎn)。嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策，不斷加大對安全生產(chǎn)的資金投入。
（四）強(qiáng)化“執(zhí)法監(jiān)察”是做好安全生產(chǎn)工作的“法制保障”
安全生產(chǎn)監(jiān)管工作涉及普法宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、隱患整改、評價評估、審批辦證、執(zhí)法監(jiān)察等多個方面，但執(zhí)法監(jiān)察更具權(quán)威性、嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力，對相關(guān)工作的落實具有帶動和推動作用，也是解決“嚴(yán)不起來”、“落實不下去”的“殺手锏”。一是建立規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)察運(yùn)作機(jī)制。二是完善市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、部門、安監(jiān)機(jī)構(gòu)“聯(lián)動執(zhí)法”體制。
（五）落實“責(zé)任制”是做好安全生產(chǎn)工作的“總抓手”
落實了責(zé)任，就有了干好工作的自覺性、主動性和積極性，就牽住了做好工作的“牛鼻子”。層層建立安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制。除年初層層簽定年度安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任狀外,還注重將責(zé)任的落實觸及到日常工作的每個辦事人和辦事環(huán)節(jié)上，真正做到“人人頭上有指標(biāo)，個個肩上有擔(dān)子”。如在歷次的大檢查中，不論鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和企業(yè)單位自查，還是主管單位復(fù)查，要逐級報檢查（或復(fù)查）報告單，并由單位主要負(fù)責(zé)人簽字。安委會辦公室再將所報的事故隱患，除列表造冊將隱患的所在部位、內(nèi)容、整改措施、整改進(jìn)度界定明白外，還特別將事故隱患單位主要責(zé)任人及其主管單位主要責(zé)任人、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)等幾項明確下來，形成《隱患排查與整改責(zé)任告知表》印發(fā)給有關(guān)責(zé)任人，形成一條“查改隱患—加強(qiáng)責(zé)任—再查改隱患—再加強(qiáng)責(zé)任”的工作責(zé)任鏈。
實行嚴(yán)格考核制度。對安委會各成員單位年度安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制的實情況和市里統(tǒng)一組織的安全生產(chǎn)工作完成情況實行百分制考核，納入市委、市政府的年終綜合考評，對“不合格”單位實行“一票否決制”。
（六）利用新聞媒體加大宣傳是做好安全生產(chǎn)工作的“鐵拳利刃”
用“安全創(chuàng)建”凝聚共識，動員全黨全社會繼續(xù)高度關(guān)注、積極支持、廣泛參與、共同監(jiān)督安全生產(chǎn)工作。加強(qiáng)安全文化陣地建設(shè)，發(fā)揮主流媒體的宣傳鼓動作用。以“安全創(chuàng)建”為主題，組織開展好每年的全國“安全生產(chǎn)月”和“安全萬里行”活動，推動“安全發(fā)展”的科學(xué)理念以及安全法律知識、安全常識進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)，為增強(qiáng)全體社會成員的安全意識，調(diào)動上下各方的積極性，為加強(qiáng)安全生產(chǎn)創(chuàng)造更加有利的社會輿論氛圍。
（七）采取有力措施，推動政府行政首長和企業(yè)法定代表人兩個負(fù)責(zé)制落實到位是做好安全生產(chǎn)工作頂端的“戰(zhàn)斗堡壘”作用
一是堅持和完善安全生產(chǎn)控制考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)考核，建立激勵約束機(jī)制。近年來實行的安全生產(chǎn)控制考核指標(biāo)，對強(qiáng)化地方政府安全責(zé)任、調(diào)動各級干部抓安全工作的積極性，很有作用。這個指標(biāo)的核心在于“控制”，實質(zhì)在于防止和減少傷亡事故。把事故死亡控制到.可能低的范圍內(nèi)。下達(dá)控制考核指標(biāo)，要分解落實到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點企業(yè)，落實到各級干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人頭上，納入政績業(yè)績考核。二是要加強(qiáng)對重點地區(qū)、重點企業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，對查出的隱患和問題實行問責(zé)，情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重的，以及拖著不辦、遲遲不落實整改措施的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，不能姑息遷就、含糊過關(guān)，一查了之、屢查屢犯。三是要加強(qiáng)對各級干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)，繼續(xù)舉辦市（縣、區(qū)）長、企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和安全監(jiān)管監(jiān)察局長培訓(xùn)班。地方政府換屆之后新分管安全工作的同志，都要接受安全培訓(xùn)，明了黨和國家安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)，掌握安全防范、應(yīng)急處置、事故查處和責(zé)任追究等方面的基本知識。四是完善對企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制。安全生產(chǎn)不能單純依靠企業(yè)家的自覺自愿，必須多管齊下。五是必須進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)激勵約束機(jī)制。既要企業(yè)建立安全誠信機(jī)制，又需要政府依法監(jiān)管、行業(yè)有效指導(dǎo)和社會廣泛監(jiān)督，任何一個環(huán)節(jié)都不可或缺。各級安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)要與企業(yè)建立更加密切的聯(lián)系，提高監(jiān)管的針對性和實效性。各重點行業(yè)領(lǐng)域都要就加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)管理，研究制定規(guī)范性指導(dǎo)意見。
（八）安全生產(chǎn)行政許可是確認(rèn)非煤礦山安全資格的“身份證”和“通行證”
安全生產(chǎn)許可證是企業(yè)合法生產(chǎn)的“身份證”和“通行證”。許可工作的目的是改善和提升礦山安全生產(chǎn)條件，目標(biāo)是確保安全生產(chǎn)的本質(zhì)安全。一是營造宣傳氛圍,讓業(yè)主明白許可的重要性。二是加大巡查力度,堅決查處打擊非法違法行為。三是抓住隱患排查治理關(guān)鍵環(huán)節(jié),促使礦山企業(yè)按要求進(jìn)行整改。同時，推廣**技術(shù),實行規(guī)模化生產(chǎn),走中深孔爆破、機(jī)械化開采的路子。采取聯(lián)合行動,加大打擊力度,關(guān)閉和淘汰不具備基本安全生產(chǎn)條件的小礦山。
安全生產(chǎn)工作任重而道遠(yuǎn),只有起點，沒有終點。要持之以恒、長抓不懈,按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門依法監(jiān)管,企業(yè)全面負(fù)責(zé),社會監(jiān)督支持,群眾廣泛參與”的安全生產(chǎn)體制機(jī)制,狠抓落實。