能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要。隨著社會的進步和社會需求的變化，礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟發(fā)展各個階段的重要程度不同，而且處于不同歷史發(fā)展階段的國家或地區(qū)有不同的礦產(chǎn)資源需求和消費特點，有關(guān)礦產(chǎn)資源的政策、法律、法規(guī)等也應適時做出修改與調(diào)整，這樣才能更好地保護國家能源安全。2016年以來，國家出臺了一系列重大礦產(chǎn)資源新政，促進了生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善了資源效率與環(huán)境效率，提升了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，現(xiàn)將有關(guān)新政進行梳理與分析，希望可以給礦業(yè)企業(yè)帶來一些啟迪。

一、出臺的一系列礦產(chǎn)資源新政

2016年至今，原國土資源部以及自然資源部密集出臺了數(shù)部涉及礦產(chǎn)資源的部門規(guī)范性文件，現(xiàn)在對其進行整理歸納。

關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓、勘查開采管理的新政主要包括：一是《國土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>的通知》（國土資規(guī)〔2017〕7號）；二是《自然資源部關(guān)于調(diào)整<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>有關(guān)規(guī)定的通知》（自然資發(fā)〔2018〕175號）；三是《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》（國土資規(guī)〔2017〕15號）；四是2017年12月4日下發(fā)的《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)[2017]14號，以下簡稱14號文）；五是2017年12月29日下發(fā)的《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號，以下簡稱16號文）；六是2019年5月29日，自然資源部辦公廳向省級人民政府辦公廳下發(fā)的《自然資源部辦公廳生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于加快推進露天礦山綜合整治工作實施意見的函》（自然資辦函〔2019〕819號，簡稱819號文）。

關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓收益方面的新政主要包括：一是《國土資源部關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)價款評估備案核準取消后有關(guān)工作的通知》（國土資規(guī)〔2017〕5號）；二是《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）；三是《關(guān)于進一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理有關(guān)問題的通知》（財綜〔2019〕11號）。

關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問題方面的新政主要包括：2017年7月，原國土資源部發(fā)布了《國土資源部關(guān)于印發(fā)<自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案>的通知》（國土資發(fā)〔2017〕77號）。據(jù)不完全統(tǒng)計，地方政府先后頒布了相關(guān)方案。2017年7月28日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》（內(nèi)政發(fā)電(2017)28號）；2017年8月10日，原河南省國土資源廳以及河南省公安廳、財政廳、人力資源和社會保障廳、環(huán)境保護廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、河南省工商行政管理局、河南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國網(wǎng)河南省電力公司發(fā)布《河南省各類自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作方案》（豫國土資發(fā)〔2017〕129號）；2017年12月1日，湖南省政府印發(fā)《湖南省自然保護區(qū)內(nèi)采礦權(quán)退出處置方案》和《湖南省自然保護區(qū)內(nèi)探礦權(quán)退出處置方案》；2017年12月8日，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《甘肅祁連山...自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》（甘政辦發(fā)〔2017〕194號）；2018年6月3日，《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省各類自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出及處置方案的通知》（黑政辦規(guī)〔2018〕31號）等下發(fā)。

關(guān)于綠色礦山建設(shè)方面的新政包括：一是2017年3月，原國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）；二是2019年6月4日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《自然資源部辦公廳關(guān)于做好2019年度綠色礦山遴選工作的通知》（自然資辦函〔2019〕965號）強調(diào)：以習近平生態(tài)文明思想為指導，按照《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》要求和自然資源部2018年公告發(fā)布的《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項行業(yè)標準開展遴選。

二、 礦產(chǎn)資源新政出臺的背景

——國家加強礦業(yè)權(quán)出讓管理及國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)人權(quán)益保護的背景。2017年2月，國家發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》。2019年3月15日，自然資源部發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法（征求意見稿）》。2015年9月21日，《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求“理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度?！?016年12月29日，為落實黨中央、國務(wù)院決策部署，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》（國發(fā)﹝2016﹞82號文，以下稱“82號文”），提出“改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的具體實現(xiàn)形式，建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，取消探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。”2017年4月20日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號）發(fā)布實施。

——中央大力推進生態(tài)文明建設(shè)的背景。為推動生態(tài)文明建設(shè)，中共中央國務(wù)院先后發(fā)布了一系列新政策，例如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年4月25日）、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（2015年8月17日）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年9月21日）、《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕82號）、《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（2017年2月27日）、《建立國家公園體制總體方案》（2017年9月26日）。2017年10月18日，黨的十九大召開，習近平總書記作《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。我們要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好地滿足人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會的全面進步。

——國家不斷完善生態(tài)文明法治體系建設(shè)的背景。2016年12月，國家制定了《環(huán)境保護稅法》；2018年3月，通過憲法修正案，將新發(fā)展理念和生態(tài)文明等寫進憲法；2018年7月10日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，強調(diào)“建立健全.嚴格.嚴密的生態(tài)環(huán)境保護法律制度”；2018年8月頒布《土壤污染防治法》等。

——地方也加強了生態(tài)文明建設(shè)立法保障的背景。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，青海和福建兩省已分別制定了《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》、《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》。另有廈門、杭州、珠海、貴陽、湖州、十堰、東莞、白山等城市制定了生態(tài)文明建設(shè)市級地方性法規(guī)。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，提出三個階段性目標任務(wù)：到2020年構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規(guī)模和管理達到世界**水平，全面建成中國特色自然保護地體系。

三、新政對礦山企業(yè)的主要影響

——露天礦山將面臨嚴格審查。819號文發(fā)布后，污染治理不規(guī)范的露天礦山，違反資源環(huán)境法律法規(guī)、規(guī)劃，污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山等，將面臨被責令停產(chǎn)整治，甚至關(guān)閉的命運。如果在此期間，采礦許可證到期，則采礦權(quán)延續(xù)審批將更加嚴格。如重慶市國土資源和房屋管理局出臺的渝國土房管〔2018〕319號文要求新建、擴大礦區(qū)范圍礦山，按照采礦權(quán)出讓合同約定時限，督促采礦權(quán)申請人在采礦登記前提交經(jīng)審定的綠色礦山建設(shè)實施方案。

——礦業(yè)權(quán)延續(xù)難。一是同一勘查階段延續(xù)被縮減面積過大的問題。非油氣探礦權(quán)延續(xù)時，應當提高符合規(guī)范要求的勘查階段，未提高勘查階段的，應當縮減不低于..勘查許可證載明勘查面積的25%，下列情形除外：中央或者地方財政全額出資勘查的探礦權(quán)；已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查且與已設(shè)采礦權(quán)屬同一主體的探礦權(quán)；經(jīng)儲量評審認定地質(zhì)工作程度達到詳查及以上且地質(zhì)報告已經(jīng)資源儲量評審備案的探礦權(quán)。這對于..勘查許可證載明勘查面積較大的探礦權(quán)而言，提高勘查階段的壓力更大，如果同一勘查階段延續(xù)次數(shù)較多，將導致證載面積不足以涵蓋縮減面積的問題。探礦權(quán)作為用益物權(quán)，探礦權(quán)人通過招拍掛方式支付了礦業(yè)權(quán)出讓收益，在此背景下，14號文規(guī)定“未提高勘查階段的，應當縮減不低于..勘查許可證載明勘查面積的25%”，雖然能夠起到督促礦業(yè)權(quán)人及時投入資金提高勘查階段的初衷，但是根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展涉及產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕29號），該條款似乎涉嫌侵犯了礦業(yè)權(quán)人的自主經(jīng)營權(quán)以及對特定區(qū)域享有的用益物權(quán)。二是礦業(yè)權(quán)延續(xù)過程中嚴格審查環(huán)保及礦業(yè)權(quán)出讓收益問題。雖然15號文的報件要求簡化了一部分非油氣探礦權(quán)新立申請材料，如取消了申請的區(qū)塊范圍圖、勘查單位的資格證書復印件、勘查項目資金來源證明、交通位置圖等，但總體上是加大了對探礦權(quán)延續(xù)的審查力度。首先，國家對新設(shè)探礦權(quán)加強了生態(tài)環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)政策等方面的審查力度。14號文強調(diào)“設(shè)立探礦權(quán)必須符合生態(tài)環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)政策等政策要求?！?5號文附錄的省級國土資源主管部門意見（范本）要求省級資源主管部門對于探礦權(quán)新立核查申請事項比較多，例如申請區(qū)塊范圍內(nèi)的礦權(quán)設(shè)置情況，申請范圍不在自然保護區(qū)國家地質(zhì)公園等限制禁止勘查開采區(qū)域范圍內(nèi)，申請范圍符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求，探礦權(quán)申請人有無違法違規(guī)行為等。其次加大了對礦業(yè)權(quán)有償處置的審查力度，主要表現(xiàn)在：14號文規(guī)定，勘查審批登記中涉及礦業(yè)權(quán)出讓收益的，按照《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）執(zhí)行；15號指出礦業(yè)權(quán)出讓收益（價款）繳納或有償處置證明材料是必須報件之一；礦業(yè)權(quán)出讓收益（價款）繳納或有償處置是省級資源主管部門出具核查意見的很重要的審查事項之一。再次是礦業(yè)權(quán)與自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、水源地等保護地相重疊的問題。

——礦業(yè)權(quán)人自主投資查明新增資源儲量的出讓收益評估問題。35號文關(guān)于申請在先探礦權(quán)轉(zhuǎn)采及采礦權(quán)新增資源儲量問題的處理主要存在兩個問題：..，屬于行政許可的程序性問題，即發(fā)證機關(guān)以未有償化處置而拒不接收采礦權(quán)新立申請材料或者采礦權(quán)延續(xù)申請材料。第二，實體判斷問題，如是否需要繳納采礦權(quán)出讓收益以及如何評估、繳納等問題。

——自然保護地整合力度不斷加大，但礦業(yè)權(quán)退出補償政策不明確或大相徑庭，礦山企業(yè)維權(quán)困難重重。除了內(nèi)蒙古、湖南和黑龍江等對自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償有較明確的指導意見之外，河南、山西等省區(qū)并沒有涉及自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償標準及范圍等問題。

四、關(guān)于礦山企業(yè)發(fā)展的幾點建議

——及時了解我國涉礦.新政策，做到知法用法，依法反映合理訴求；及時了解法律法規(guī)及國家涉礦政策，在準確深入把握法律及政策精神的基礎(chǔ)上做出正確判斷，并及時與當?shù)卣M行溝通；對有關(guān)礦山企業(yè)管理人員及時進行相關(guān)法律培訓。

——在辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)、變更等行政許可申請時，要有保全證據(jù)的意識。嚴格按照有關(guān)規(guī)定，在法定期限內(nèi)提交礦業(yè)權(quán)延續(xù)申請材料，并索取回執(zhí)等證據(jù)。

——礦山企業(yè)要重視生態(tài)文明建設(shè)，新建礦山要達到綠色礦山建設(shè)標準，現(xiàn)存礦山需加大綠色礦山建設(shè)力度，但綠色礦山建設(shè)標準的選取一定要慎重。如《自然資源部辦公廳關(guān)于做好2019年度綠色礦山遴選工作的通知》（自然資辦函〔2019〕965號）將自然資源部2018年公告發(fā)布的《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項行業(yè)標準作為遴選2019年度綠色礦山的標準。如今，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)載入憲法，我國正在完善生態(tài)文明法律體系，礦業(yè)權(quán)人不能再抱有僥幸心理，必須高度重視環(huán)保問題，將綠色勘查、建設(shè)綠色礦山內(nèi)化為自覺行動，這樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，地方省區(qū)陸續(xù)頒布了綠色礦山建設(shè)規(guī)劃或管理辦法，要求新建礦山必須達到綠色礦山建設(shè)標準，并對綠色礦山在2020年及2025年的比例進行了規(guī)劃。例如，山東省人民政府出臺文件，要求到2020年，全省大中型綠色礦山比例力爭達到80%。安徽省自然資源廳出臺皖國土資〔2017〕200號文，要求新建礦山....達到綠色礦山建設(shè)要求，生產(chǎn)礦山加快改造升級；力爭到2020年，綠色礦山達標率20%左右，到2025年，全省綠色礦山達標率40%。在綠色礦山建設(shè)過程中，一定要對行業(yè)標準、社會團體標準、地方標準和地方關(guān)于綠色礦山建設(shè)要求的規(guī)范性文件了然于胸，這樣才能事半功倍，切實維護自身合法權(quán)益。

——采用法治思維，解決行政爭議，要在實踐中巧用行政復議、行政訴訟等救濟手段。如面對縮減面積過大而導致礦業(yè)權(quán)無法延續(xù)、被要求繳納和補繳礦業(yè)權(quán)出讓收益、不予辦理采礦權(quán)申請、關(guān)閉礦山、礦業(yè)權(quán)注銷、礦業(yè)權(quán)退出補償不合理等行政爭議，礦業(yè)權(quán)人要高度重視，在充分保全證據(jù)的情況下，善用法治思維，理性維權(quán)。

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